Por: Prof.
Dr. Carlos Eduardo Daly Gimón
Una
visión de conjunto de las diferentes experiencias de integración en América
Latina, arroja un resultado contundente y abrumador: Los múltiples y
sistemáticos intentos de construir un
modelo propio, auténtico, de asociación para la integración económica han sido
en vano.
Los objetivos definidos en el texto de los diferentes Convenios suscritos se han convertido en letra muerta, pues la construcción de un Mercado Común, para mencionar una de sus finalidades esenciales, hasta ahora ha sido imposible de alcanzar.
Los objetivos definidos en el texto de los diferentes Convenios suscritos se han convertido en letra muerta, pues la construcción de un Mercado Común, para mencionar una de sus finalidades esenciales, hasta ahora ha sido imposible de alcanzar.
La eliminación de las barreras arancelarias, la falta de
una libre movilidad de los factores productivos, de una moneda única, la
ausencia del pasaporte comunitario o la conformación de una institucionalidad
sólida y adaptada a las necesidades de la dinámica económica son variables que
reflejan ese fracaso.
Pudiera argumentarse, desde luego, que no estamos en el mismo
punto de partida de los años sesenta, o que se han registrado avances
significativos en materia comercial y de inversiones, que las negociaciones han
evolucionado, o que distintos gobiernos han aceptado la imperiosa necesidad de
insertarse en las corrientes globalizadoras del siglo XXI.
Eso es cierto pero,
como suele ocurrir con frecuencia por
estos lados del mundo, cuando se contrastan las declaraciones, propuestas y supuestos
compromisos con los resultados conseguidos, la enorme disparidad no deja lugar
a dudas.
De
la revisión histórica de los procesos integracionistas es posible sacar ciertas
conclusiones. Veamos.
La
primera iniciativa orgánica en el tema de la integración ocurre con la creación
de la Organización de Estados Americanos (1948), pero consideramos que los
comienzos propiamente dichos de la integración latinoamericana llegan con el Mercado
Común Centroamericano (MCCA)- Protocolo de Guatemala - de 1960 y sus protocolos
modificatorios. Inicialmente integrado por
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua; posteriormente se
incorporan Costa Rica y Panamá. El MCCA es conocido desde 1991 como el Sistema de Integración Centroamericana (SICA)-
Protocolo de Tegucigalpa -, con Belice y República Dominicana como miembros plenos
a partir del año 2000 y 2013 respectivamente.
El MCCA pretendió en sus inicios
convertirse en una Unión Económica para América Central, y al día de hoy es
apenas una Zona de Libre Comercio con aspiraciones de llegar a ser una Unión
Aduanera. El Mercado Común anunciado hace ya 58 años reposa en el sueño de los
justos.
Más
allá de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) –Tratado de
Montevideo, 1960 -, de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
–Tratado de Montevideo, 1980 –, o de la Comunidad del Caribe (CARICOM)- Tratado
de Chaguaramas, 1973 -, que son experiencias parciales y limitadas, América Latina se propuso avanzar
en la construcción de un modelo de integración propio cuando Colombia, Ecuador,
Perú, Chile y Bolivia suscribieron el Acuerdo de Cartagena en 1969.
En su pretensión de alcanzar un desarrollo
armónico y equilibrado entre sus miembros, el Acuerdo de Cartagena también
definió entre sus prioridades convertirse en un Mercado Común[1]. En 1976 se retira Chile,
y Venezuela permanece hasta que solicita su exclusión en 2006; por lo quedan
apenas cuatro países miembros. El Acuerdo de Cartagena rediseña su proyecto
comunitario en 1996 con el Protocolo Modificatorio de Trujillo, cuando cambia sustancialmente
su institucionalidad, y pasa a llamarse Comunidad Andina de Naciones (CAN)
aunque su fin principal consistió, todavía, en construir un Mercado Común. La
CAN (Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia) es en 2018 una Unión Aduanera
imperfecta.
El
tercer proyecto de integración importante es el MERCOSUR-Tratado de Asunción,
1991-. También concebido para ser un Mercado Común, esta vez impulsado por
Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay. Venezuela se incorpora como miembro
permanente en 2012, actualmente se encuentra suspendida, y Bolivia adhiere el
Mercosur en 2015. Mercosur es, también, una Unión Aduanera imperfecta, ya que
facilita la circulación de productos entre los países miembros con un arancel
externo común frente a terceros.
Aparte
están el NAFTA, UNASUR, CELAC, Alianza del Pacífico, o el ALBA, por solo citar
algunos de los proyectos integracionistas más relevantes en la actualidad.
Esta
apretada síntesis permite revelar que más allá de las iniciativas, propuestas,
diseños y esquemas de integración que se han impulsado a los largo de más de
medio siglo, todavía no existe un modelo original, válido, exitoso, de
integración para Latinoamérica. Esa es una verdad histórica indiscutible.
Ciertamente,
los factores que han obstaculizado la construcción de un modelo de integración
propia a la región son diversos, y en muchos casos se corresponden con hechos y
circunstancias geopolíticas, culturales, coyunturales y/o socio-económicas. No
obstante, consideramos como fundamentales y
determinantes las causas que examinamos
en las líneas siguientes.
1. La limitada complementación económica.
En América Latina la prioridad es colocar sus
exportaciones en los mercados internacionales de mayor poder adquisitivo. Eso
significa que prevalecen los intercambios de bienes y servicios con el mundo
desarrollado. Dicho en otros términos, el comercio intrarregional en la región no
supera el 20%, en comparación, por ejemplo, con la Unión Europea, dónde más del
65% de los intercambios comerciales ocurren entre los países miembros de la
asociación comunitaria. A ello cabe agregar la estructura económica
predominante en las naciones que aspiran integrarse. Probablemente en el fondo
de ello siempre estarán presentes los elevados niveles de atraso, el no
desarrollo, el subdesarrollo o el desarrollo relativo de sus sistemas
productivos. Las economías latinoamericanas a veces crecen, se estancan,
retroceden, identifican sectores y actividades de cierta diversificación en sus
capacidades productivas; pero no se desarrolla. Ello se da en razón de que
estos países tienen estrategias y muchas veces políticas similares, basadas en
la producción/exportación de materias primas, con todas las implicaciones que
ello conlleva. En términos de complementación, es poco lo que puede darse en
esa dirección. Colocan sus principales productos en los mercados más atractivos
y adquieren bienes y servicios, principalmente, en intercambios con economías
desarrolladas. Eso significa, también, que tienen una oferta exportable muy
similar entre sí, dónde la diversificación de las transacciones comerciales de
bienes y servicios se mantiene estancada o progresa de manera lenta y
circunstancial. La integración en estos términos es por tanto muy complicada.
Los países compiten entre sí por los grandes mercados, es decir, Europa, China
o Norteamérica [2].
Quizá
pueda destacarse en esa particularidad al SICA centroamericano, dónde las exportaciones intrarregionales se acercan al 26%, o, el
MERCOSUR, dónde esa magnitud ronda el 21%; pero más allá de su relevancia en el
ámbito regional son cifras que tienen que mejorarse en el marco de los
principales propósitos de la integración regional.
2. La geografía como obstáculo.
Las dimensiones territoriales afectan la viabilidad de la integración latinoamericana. La extensión geográfica hace difícil el transporte de bienes y servicios entre países. Distancia, costos y tiempo se juntan y obstaculizan las transacciones comerciales y productivas.
Es también un asunto de infraestructuras. Carreteras, vías férreas, puertos y aeropuertos exigen un esfuerzo adicional de las políticas públicas para su interconexión entre las diferentes naciones.
El traslado de mercancías por los Andes, por ejemplo, se complica por las duras condiciones climáticas, el deterioro de las rutas de tránsito, o las enormes distancias entre las principales ciudades. Igual ocurre con el traslado de mercaderías entre la costa atlántica y la pacífica según el caso, lo cual crea complicaciones que a veces resultan difíciles de superar. Junto al transporte, está la energía, las telecomunicaciones, agua o saneamiento como parte de esas infraestructuras necesarias para el desarrollo del espacio geográfico y económico de la integración.
3. La soberanía y los devaneos ideológicos.
En el plano de la esfera política, el tema de la soberanía ha estado presente desde los inicios de la configuración de un modelo de integración latinoamericano. También los límites hasta dónde deben llegar las concesiones necesarias entre países para avanzar en la construcción de una asociación comunitaria exitosa y de logros crecientes. Es un problema histórico, de eso no cabe la menor duda. Pero también un obstáculo en los procesos de negociación entre gobiernos y factores de poder.
Hay un amplio panorama en cuanto al trato de la soberanía política en la construcción de la integración regional.
Vale resaltar, en ese sentido, el caso de la CAN.
Importantes instituciones comunitarias de la experiencia andina gozan de potestades definidas, específicas, como es el caso del Tribunal Andino de Justicia, que le permiten no solamente resolver controversias entre empresas/individuos e instituciones, sino que sus pronunciamientos se imponen al orden jurídico de cada estado parte. No obstante, y como es bien sabido, el derecho comunitario tiene que acogerse de manera facultativa, y sus disposiciones fundamentales aplicarse de forma voluntaria, en consonancia con el nivel de compromiso que exige la integración.
En esto los Estados han sido más bien dubitativos e inconsecuentes. Ello puede verificarse en el diseño y aplicación de sanciones que se quedan en el papel y van engrosando la ya extensa lista de los gobiernos que acatan pero incumplen la normativa comunitaria. Otros proyectos de integración, como el MERCOSUR, han sido más lentos, y conservadores en la formulación de un esquema supranacional propio y pragmático. Las negociaciones no producen los resultados esperados. Dicho de otra manera, no se impulsan los acuerdos indispensables para construir la supranacionalidad[3].
En gran parte de los demás procesos de integración de América Latina, la supranacionalidad ni se menciona.
La falta de una normatividad supranacional, o su adecuada implementación, conduce a problemas más complejos como es el hecho de disponer de una estructura institucional que coadyuve a viabilizar el modelo de integración. Las instituciones comunitarias no pueden servir a los intereses de los Estados Miembros porque la influencia de éstos la convertirán, más temprano que tarde, en órganos inoperantes, puestos al servicio de intereses nacionales, y, por tanto, ajenas a los objetivos fundamentales de la integración.
Nadie discute que la integración de América Latina tiene una frágil institucionalidad que no le permite dinamizar su inserción en los escenarios regionales e internacionales. Y que detrás de todo ello persiste, a no dudarlo, una concepción anacrónica y retrasada dónde se identifica al nacionalismo como elemento determinante.
Paralelamente, la cuestión ideológica está allí presente.
En las últimas décadas se ha verificado un elevado componente ideológico en la integración Latinoamericana.
Nos referimos a la afinidad ideológica como condición para integrarse.
Es el caso del proyecto confuso e inacabado del ALBA, dónde la falta de definiciones y de propósitos llega a tener un carácter secundario ante el notorio predominio de gobiernos de países marcadamente izquierdistas. También la ideología se hace presente cuando algún país en particular manifiesta su desacuerdo con respecto a las concepciones ideológicas dominantes en el seno del proyecto integracionista. Es, digamos, un criterio contrapuesto.
Se ha avanzado, es cierto, con respecto a la práctica política de la llamada CLÁUSULA DEMOCRÁTICA, aplicada con notoriedad en el caso de Venezuela y sus manifiestas inclinaciones autoritarias que han llevado a suspenderla del MERCOSUR.
Después de todo, las valoraciones políticas terminan trasladándose hacia la inestabilidad y la necesaria continuidad en los procesos democráticos en curso.
Ello termina afectando las relaciones, alianzas y pactos con países vecinos o, incluso, con sus propios socios, produciéndose entonces la vinculación con gobiernos ajenos a los intereses de la región.
En fin de cuentas, todavía puede observarse en Latinoamérica cómo la finalización de un ciclo político de una ideología determinada, o a veces desde su mismo inicio, termina convirtiéndose en una piedra de tranca para las perspectivas de la integración.4. La sostenibilidad de la integración.
Los problemas que la economía mundial enfrenta son, a su vez, impedimentos para avanzar en la integración profunda. Los patrones de producción y de consumo del mundo contemporáneo están siendo seriamente cuestionados[4].
El recalentamiento global, el cambio climático, la contaminación medioambiental y el agotamiento de recursos no renovables plantean la revisión de los patrones de crecimiento y de desarrollo. En América Latina y el Caribe, los mecanismos de producción y consumo resultan igualmente afectados.
Ya ha sido adelantado en párrafos anteriores, que los procesos integracionistas involucran a numerosos países que fundamentan sus capacidades económicas en los recursos naturales. La explotación de esos recursos suscita importantes interrogantes sobre su impacto medioambiental, las fronteras agropecuarias, los bosques o la biodiversidad.
La integración de América Latina tiene que replantearse sus fines en relación al medio ambiente, las acciones públicas y privadas contra los desajustes climáticos o las energías renovables.
Hacia esa otra integración es que deberán dirigirse los esfuerzos de la región [5]. Dicho de otra manera, tiene que diseñarse un modelo de integración latinoamericano de cooperación para el Desarrollo Sostenible.
2. La geografía como obstáculo.
Las dimensiones territoriales afectan la viabilidad de la integración latinoamericana. La extensión geográfica hace difícil el transporte de bienes y servicios entre países. Distancia, costos y tiempo se juntan y obstaculizan las transacciones comerciales y productivas.
Es también un asunto de infraestructuras. Carreteras, vías férreas, puertos y aeropuertos exigen un esfuerzo adicional de las políticas públicas para su interconexión entre las diferentes naciones.
El traslado de mercancías por los Andes, por ejemplo, se complica por las duras condiciones climáticas, el deterioro de las rutas de tránsito, o las enormes distancias entre las principales ciudades. Igual ocurre con el traslado de mercaderías entre la costa atlántica y la pacífica según el caso, lo cual crea complicaciones que a veces resultan difíciles de superar. Junto al transporte, está la energía, las telecomunicaciones, agua o saneamiento como parte de esas infraestructuras necesarias para el desarrollo del espacio geográfico y económico de la integración.
3. La soberanía y los devaneos ideológicos.
En el plano de la esfera política, el tema de la soberanía ha estado presente desde los inicios de la configuración de un modelo de integración latinoamericano. También los límites hasta dónde deben llegar las concesiones necesarias entre países para avanzar en la construcción de una asociación comunitaria exitosa y de logros crecientes. Es un problema histórico, de eso no cabe la menor duda. Pero también un obstáculo en los procesos de negociación entre gobiernos y factores de poder.
Hay un amplio panorama en cuanto al trato de la soberanía política en la construcción de la integración regional.
Vale resaltar, en ese sentido, el caso de la CAN.
Importantes instituciones comunitarias de la experiencia andina gozan de potestades definidas, específicas, como es el caso del Tribunal Andino de Justicia, que le permiten no solamente resolver controversias entre empresas/individuos e instituciones, sino que sus pronunciamientos se imponen al orden jurídico de cada estado parte. No obstante, y como es bien sabido, el derecho comunitario tiene que acogerse de manera facultativa, y sus disposiciones fundamentales aplicarse de forma voluntaria, en consonancia con el nivel de compromiso que exige la integración.
En esto los Estados han sido más bien dubitativos e inconsecuentes. Ello puede verificarse en el diseño y aplicación de sanciones que se quedan en el papel y van engrosando la ya extensa lista de los gobiernos que acatan pero incumplen la normativa comunitaria. Otros proyectos de integración, como el MERCOSUR, han sido más lentos, y conservadores en la formulación de un esquema supranacional propio y pragmático. Las negociaciones no producen los resultados esperados. Dicho de otra manera, no se impulsan los acuerdos indispensables para construir la supranacionalidad[3].
En gran parte de los demás procesos de integración de América Latina, la supranacionalidad ni se menciona.
La falta de una normatividad supranacional, o su adecuada implementación, conduce a problemas más complejos como es el hecho de disponer de una estructura institucional que coadyuve a viabilizar el modelo de integración. Las instituciones comunitarias no pueden servir a los intereses de los Estados Miembros porque la influencia de éstos la convertirán, más temprano que tarde, en órganos inoperantes, puestos al servicio de intereses nacionales, y, por tanto, ajenas a los objetivos fundamentales de la integración.
Nadie discute que la integración de América Latina tiene una frágil institucionalidad que no le permite dinamizar su inserción en los escenarios regionales e internacionales. Y que detrás de todo ello persiste, a no dudarlo, una concepción anacrónica y retrasada dónde se identifica al nacionalismo como elemento determinante.
Paralelamente, la cuestión ideológica está allí presente.
En las últimas décadas se ha verificado un elevado componente ideológico en la integración Latinoamericana.
Nos referimos a la afinidad ideológica como condición para integrarse.
Es el caso del proyecto confuso e inacabado del ALBA, dónde la falta de definiciones y de propósitos llega a tener un carácter secundario ante el notorio predominio de gobiernos de países marcadamente izquierdistas. También la ideología se hace presente cuando algún país en particular manifiesta su desacuerdo con respecto a las concepciones ideológicas dominantes en el seno del proyecto integracionista. Es, digamos, un criterio contrapuesto.
Se ha avanzado, es cierto, con respecto a la práctica política de la llamada CLÁUSULA DEMOCRÁTICA, aplicada con notoriedad en el caso de Venezuela y sus manifiestas inclinaciones autoritarias que han llevado a suspenderla del MERCOSUR.
Después de todo, las valoraciones políticas terminan trasladándose hacia la inestabilidad y la necesaria continuidad en los procesos democráticos en curso.
Ello termina afectando las relaciones, alianzas y pactos con países vecinos o, incluso, con sus propios socios, produciéndose entonces la vinculación con gobiernos ajenos a los intereses de la región.
En fin de cuentas, todavía puede observarse en Latinoamérica cómo la finalización de un ciclo político de una ideología determinada, o a veces desde su mismo inicio, termina convirtiéndose en una piedra de tranca para las perspectivas de la integración.4. La sostenibilidad de la integración.
Los problemas que la economía mundial enfrenta son, a su vez, impedimentos para avanzar en la integración profunda. Los patrones de producción y de consumo del mundo contemporáneo están siendo seriamente cuestionados[4].
El recalentamiento global, el cambio climático, la contaminación medioambiental y el agotamiento de recursos no renovables plantean la revisión de los patrones de crecimiento y de desarrollo. En América Latina y el Caribe, los mecanismos de producción y consumo resultan igualmente afectados.
Ya ha sido adelantado en párrafos anteriores, que los procesos integracionistas involucran a numerosos países que fundamentan sus capacidades económicas en los recursos naturales. La explotación de esos recursos suscita importantes interrogantes sobre su impacto medioambiental, las fronteras agropecuarias, los bosques o la biodiversidad.
La integración de América Latina tiene que replantearse sus fines en relación al medio ambiente, las acciones públicas y privadas contra los desajustes climáticos o las energías renovables.
Hacia esa otra integración es que deberán dirigirse los esfuerzos de la región [5]. Dicho de otra manera, tiene que diseñarse un modelo de integración latinoamericano de cooperación para el Desarrollo Sostenible.
[1] Los objetivos del Acuerdo de Cartagena fueron: “Promover
el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros (Perú, Colombia,
Ecuador, Bolivia ).Acelerar su crecimiento y la generación de ocupación. Facilitar
su participación en el proceso de integración regional, con miras a la
formación gradual de un mercado común latinoamericano. Disminuir la
vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los Países Miembros en el
contexto económico internacional. Fortalecer la solidaridad subregional y
reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los Países Miembros”.
Tomado de https://es.wikipedia.org/wiki/Acuerdo_de_Cartagena Consultado el 06/08/2018.
[2] Recomendamos el exhaustivo
Informe Especial sobre Integración y Comercio, coordinado por Mauricio Mesquita
Moreira, que lleva por título “Conectando los puntos. Una hoja de ruta para una
mejor integración de América Latina y el Caribe”.2017. Publicado por el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) en https://www.iadb.org/.../intal/instituto-para-la-integracion-de-america-latina-y-el-carib... Consultado el 02/08/2018.
[3]
Veáse el muy reconocido
libro: “La supranacionalidad en los
procesos de integración regional” de Mariño F., Jorge. Publicado por M.A. Viera
Editor. Buenos Aires. 1999. Igualmente, Delgado R., Jaime. “Construcciones supranacionales e integración
regional latinoamericana”.
Editorial UCR. Costa Rica. 2009.
[4] Veáse “Segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe”. Libros y Documentos Institucionales.2018. Publicado por https://www.cepal.org/es/publicaciones Consultado el 05/08/2018.
[4] Veáse “Segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe”. Libros y Documentos Institucionales.2018. Publicado por https://www.cepal.org/es/publicaciones Consultado el 05/08/2018.
[5] Veáse Sanchez,
L.
“La economía del cambio climático en América Latina y el Caribe: una visión
gráfica”. Estudios e Investigaciones. 2017. Publicado en https://www.cepal.org/es/publicaciones
Consultado el 02/08/2018.
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