El marco fiscal que causa preocupaciones e inquietudes en la Unión Europea.
Prof. Dr. Carlos Eduardo Daly Gimón
Las principales reglas fiscales de la Unión Europea tienen su origen en el Tratado de Maastrich (1992), cuando se plantea profundizar la cooperación comunitaria en materia de política exterior, la convergencia macroeconómica y, asimismo, en instaurar una política monetaria conjunta que permitiera lograr la estabilidad en los precios en la zona euro, así como un endeudamiento razonable cónsono con el crecimiento económico estimado[1].
Son pautas que irán ajustándose en la medida de su implementación a lo largo de los años, y que contará con el apoyo determinante del Banco Central Europeo a partir del 1 de junio 1998.
Se trata, en fin de cuentas, de apoyar y fortalecer el poder adquisitivo de la moneda única y de su papel fundamental en el desarrollo del proceso de integración europeo.
En su evolución, las reglas fiscales se irán perfeccionando, lo cual significa que se irán haciendo cada vez más complicadas y de relativa efectividad en los procesos internos de los países.
Los valores de referencia fijados conjuntamente fueron un déficit anual inferior al 3% para cada Estado Miembro, y un endeudamiento por debajo del 60% de PIB.
El cumplimiento en la ejecución de esos parámetros no ha sido sencillo ni evidente.
Por ejemplo, en 2005, las llamadas Reglas del Pacto de Estabilidad se enfrentan un primer estremecimiento ante las violaciones por parte de Francia y Alemania de los límites establecidos, y se procede, en consecuencia, a reformarlas para adaptarlas a las características propias de la situación económica y presupuestaria de cada Estado Miembro.
Posteriormente, con la crisis financiera del 2008, que se transformó, ciertamente, en una crisis del endeudamiento público y que dio lugar a una segunda reforma que se orientó hacia la instauración de nuevas normas de disciplina presupuestaria en la Unión Europea. En 2011 se dictó el llamado Six Pack y en 2013 el Two Pack, los cuales permitieron afinar los criterios sobre la tasa de crecimiento del gasto público y su posterior seguimiento en relación con una referencia del 0.5% del PIB cada año o 0.25% cada dos años.
Esta reforma también trajo como consecuencia que aquellos Estados que superarán el límite del 60% del PIB serían objeto de un procedimiento sancionatorio, aun cuando su déficit fiscal resultare inferior al 3%.
A lo que debemos agregar, que el Six Pack (2011) y el Two Pack (2013) incorporaron, de igual manera, disposiciones relativas a la evaluación de los planes presupuestarios de los Estados Miembros de la zona euro.
En 2015, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento introduce nuevas orientaciones destinadas a fortalecer las vinculaciones entre inversiones, reforma estructural y responsabilidad presupuestaria.
Esta última modificación se centra en tomar en consideración los ciclos de la economía, así como darle a los Estados Miembros un margen de maniobras para que pudieran impulsar reformas estructurales y consolidar las estrategias de inversión.
Los cambios introducidos en 2015 obedecen a una contextualidad específica en la que las economías europeas comienzan a superar la crisis de 2008, y en la que juega un papel muy especial los altos niveles de desempleo vigentes en aquel momento, las dificultades que enfrentaban los Estados en aumentar de manera significativa la inversión pública e incentivar la inversión privada, y los elevados niveles de endeudamiento presentes en las estrategias gubernamentales.
Estas tres reformas a las que nos hemos referido, en la medida en que se aplicaron en cada país, se convirtieron en un entramado de normas que fue creando serios problemas de interpretación, de ineficacia y, si se quiere, de falta de rigor.
Con la llegada de la pandemia a finales de 2019, los Estados Miembros de la UE se percatan de la dificultad de adaptar las reglas fiscales a la realidad que comienza a desarrollarse con la crisis sanitaria y proceden a su suspensión temporal.
Se lleva a cabo, consecuentemente, la aplicación de la Cláusula de Salvaguardia, bajo el supuesto de que ésta sirve para derogar temporalmente algunas disposiciones de los tratados en situaciones imprevistas y/o especiales, siempre bajo autorización de las instancias competentes del modelo integracionista europeo[2].
La estrategia supone pues, aparte del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), un compendio de disposiciones entre las que destacan el Procedimiento de Déficit Excesivo (PDE), y el procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos (PDM).
A dichos instrumentos viene a agregársele el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) creado durante la crisis sanitaria, y que viene a constituir un importante dispositivo de rescate financiero que se enmarcan en los objetivos principales de estabilidad presupuestaria y consolidación fiscal. Junto al MEDE, vale mencionar al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) que enfatiza la necesidad de vigilar la estabilidad presupuestaria y que se pueda flexibilizar el margen de déficit fiscal permitido.
Más allá de la diversidad de herramientas disponibles y de la aplicación de la Cláusula de Salvaguardia, lo que resulta claro es que dado que la crisis sanitaria comienza a estar bajo control de los gobiernos, la suspensión de reglas fiscales tendrá su fin en 2023, año en que tendrán que actualizarse.
Para Pinheiro y Sanchez, ”La vuelta inmediata a las reglas del Pacto Fiscal podría ser perjudicial para la eurozona al requerir un ajuste fiscal muy abrupto y a todas luces impracticable, mientras que una revisión completa parece complicada, al necesitar la unanimidad de los Estados miembros. Así las cosas, gana enteros la opción de una reforma dentro del marco actual” [3].
Esa reforma pudiera significar un cambio significativo de regulación del déficit estructural, y evolucionar hacia una reglamentación del gasto.
Vista de esta manera, la reordenación del 2022 podría adaptarse a las condiciones macroeconómicas de los países miembros, y hasta sería posible incorporar un tratamiento excepcional para incentivar la inversión pública en las políticas públicas.
Junto a ello la transparencia de las reglas es un asunto de primordial importancia, pues como fue comentado al inicio de este trabajo, desde las normas de Maastrich hasta la actualidad, las reglas fiscales han estado caracterizadas por su complejidad y superposición en su aplicación, lo que tiene que venir acompañado con el aumento de las funciones de vigilancia e inspección de las instituciones comunitarias.
Frente a los cambios fiscales que tiene que adelantar la Unión Europea en los próximos meses, no hay que olvidar que los países tienen que aplicar en sus economías internas una serie de reformas estructurales que le den sostenibilidad a sus finanzas públicas, y que le permitan a su vez fomentar la inversión y dar el impulso necesario que la recuperación económica requiere.
Se trata, en fin de cuentas, de un proceso de reformas indispensables que servirán de apoyo a las estrategias de restablecimiento del aparato productivo, superar los desajustes presupuestarios e impulsar el crecimiento con base en la transición ecológica y la economía digital.
Sin, por supuesto, perder de vista que la invasión de Ukrania por parte de Rusia traerá una serie de consecuencias que apenas se asoman en el panorama europeo e internacional[1]
Mario Alloza, J.A., Pablo
Burriel, I. Kataryniuk, y Vega J. L.(2021).” La reforma del marco de
gobernanza de la
política fiscal
de la
Unión Europea en un
nuevo entorno
macroeconómico”.
Banco de España. Documentos ocasionales N.º 2121.Disponible en: https://www.bde.es/f/
webbde/SES/ Secciones/P ublicaciones/PublicacionesSeriadas/DocumentosOcasionales/21/Fich/do2121.pdf
[2] Veáse: Feas, E., Martínez, C., Otero, M., Steinberg, F., y Tamames, J. (2021).”Una propuesta de reforma de las reglas fiscales de la Unión Uropea”. Disponible https://www.realinstitutoelcano.org/policy-paper/una-propuesta-de-reforma-de-las-reglas-fiscales-de-la-ue/
[3] “La UE en 2022: a vueltas con la reforma de las reglas fiscales”(09/12/2021). Disponible en: https://www. caixabankresearch.com/es/ economia-y-mercados/sector-publico/ue-2022-vueltas-reforma-reglas-fiscales.
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